Valt er wat te heffen?

Een schets van de voor- en nadelen van een CO2-heffing voor Nederland én hoe nu verder – volgens recent onderzoek en een enquête onder KEK-ambassadeurs. Door: Jesse Hettema, Inez Treffers, Rick van Staveren, Zubin Nayak, Lara Depla, Anton Tijdink en Joachim Schellekens. Met ondersteuning door het KEK-bestuur.

Introductie

Een spannend begin van de zomer: het kabinet heeft haar voorstellen voor energie- en klimaatmaatregelen voor korte en langere termijn afgelopen vrijdag bekend gemaakt. De afgelopen maanden hebben verschillende (klimaat-)tafels onder het breed gedragen klimaatakkoord de reductie-opgave voor hun sector gepoogd uit te werken in concrete maatregelen. Onder andere de industrie, met een reductie van 14,3 megaton CO2 (ongeveer een derde van de totale uitstoot), moet flink aan de slag. De vraag die velen op dit moment bezig houdt is: hoe dan? Hoe krijgen we industriële partijen zo ver dat ze actief in gaan zetten op nieuwe productiemethoden die minder schadelijk zijn voor het milieu? Het makkelijke antwoord is: door een CO2-heffing in te voeren. Men verwacht dat door een CO2-heffing de industrie vanzelf gaat investeren in nieuwe productie methoden, denk aan innovatieve CO2-arme productieprocessen of het opslaan/gebruiken van CO2. Er is echter veel discussie over hoe de CO2-heffing vorm te geven, de manier waarop inkomsten van deze heffing te gebruiken en tot in welke mate nadelige effecten voor Nederland ‘acceptabel’ zijn. Dit artikel beschrijft de voornaamste voors en tegens van een CO2-heffing in Nederland én laat zien hoe young professionals naar een CO2 heffing kijken en welke acties er nodig zijn.

Wat vindt KEK?

De Klimaat en Energiekoepel (KEK) is een koepelorganisatie van jonge professionals en jongerenorganisaties die werken aan klimaat- en energievraagstukken. Aan KEK-ers is gevraagd hoe ze tegen een mogelijke CO2-heffing aankijken. Doordat KEK-ambassadeurs de publieke -en private sector én politiek Nederland breed vertegenwoordigd geeft hun mening een goed beeld van de te kiezen vorm, scope en mate van verwachte (nadelige) effecten. [1]

Onder de respondenten van onze interne KEK enquête over CO2 beprijzing is 73% een groot voorstander van een nationale CO2-heffing, voordat deze Europees wordt ingevoerd. Dit is ook niet gek als je ziet dat de meeste KEK ambassadeurs er niet van overtuigd zijn dat de weglekeffecten erg groot zijn. En zelfs al zouden er weglekeffecten optreden, dan zijn de meeste bereid om een economisch verlies van 1 á 2% van het BBP te accepteren, mits dat betekent dat wereldwijd de CO2 uitstoot aanzienlijk afneemt.

De achterban van KEK is verdeeld over hoe een CO2-heffing vormgegeven moet worden. Ongeveer de helft van de respondenten zou de CO2-heffing het liefst voor alle sectoren laten gelden, terwijl één derde aangeeft dat deze alleen op de industrie van toepassing moet zijn. Of er voor alle CO2-uitstoot betaald moet worden, of alleen voor het deel dat je boven een bepaalde ‘benchmark’ uitstoot bestaat binnen de gelederen van KEK geen consensus over.

Net als bij veel andere heffingen is men voorstander van het terugsluizen van de inkomsten naar de sectoren die de heffing betalen (31%), bijvoorbeeld door innovaties te subsidiëren; andere goed scorende opties om inkomsten voor in te zetten zijn: financiering van (onderzoek naar) hernieuwbare energie (23%), inkomsten opnemen in de algemene middelen (13%) en compenseren van ‘energiearmoede’ (10%).

Huidige situatie Nederland

Het klimaatbeleid op Europees niveau vormt een belangrijk kader voor het Nederlandse klimaatbeleid [1]. Zo is het Emissions Trading System (hierna: EU-ETS) geïmplementeerd, dat via een systeem van verhandelbare CO2-rechten de uitstoot van broeikasgassen binnen de EU tracht te verminderen [2]. Het aantal emissierechten dat in omloop is kan worden verhandeld en door een schaarste aan rechten ontstaat er een prijs voor het broeikasgas CO2 [2]. Het aantal emissierechten wordt elk jaar verminderd met 38 miljoen ton [2], hierdoor neemt de prijs van uitstoot langzaam meer zeker toe. Uiteindelijk wordt het uitstoten van CO2 steeds duurder (het aantal verhandelbare rechten neemt af, waardoor de prijs stijgt) en zal het goedkoper zijn om te investeren in schone technologieën of om productie naar het buitenland te verplaatsen[2].

De vorm van CO2-heffing waar in Nederland aan gedacht wordt zal alleen opgaan voor ‘de industrie’, maar welke sectoren vallen daar precies onder? De Nederlandse industriesector is in dit kader op te delen in twee categorieën, wel of niet EU-ETS plichtig. Sectoren die binnen het EU-ETS vallen zijn: de elektriciteitssector, raffinage industrie, chemische industrie, metaalsector, etc. Samen stoten ze ongeveer 48 procent van alle Nederlandse CO2 uit.

Een veelgebruikt argument voor het invoeren van een nationale CO2-heffing binnen het al bestaande kader van het EU-ETS systeem, is dat het ETS systeem simpelweg nog niet voldoende is. Het Nederlandse kabinet heeft met een doelstelling van een emissiereductie van 49 procent ten opzichte van 1990 ambitieuzere plannen dan de EU, dat tracht de emissies van ETS-deelnemers met 40 procent te reduceren ten opzichte van 1990 [2]. Daarnaast valt slechts 48 procent van alle emissies van broeikasgassen in Nederland onder het ETS systeem [1][3]. Een additionele Nederlandse CO2-heffing zou het deel van de uitstoot die (niet) onder het EU ETS valt (extra) kunnen belasten. Deze aanvullende CO2-heffing kan de onzekerheid omtrent de CO2 prijs van het ETS systeem wegnemen – door bijvoorbeeld een vast prijspad te bieden – wat marktpartijen een stabielere basis geeft om investeringsbeslissingen in CO2-reducerende maatregelen te maken [2].

Een argument tegen de invoering van een CO2-heffing bovenop het EU-ETS, is dat als de uitstoot sneller naar beneden gebracht moet worden, het (globaal) efficiënter zou zijn om het emissieplafond van het EU-ETS naar beneden te brengen [4][4]. Voorstanders van een CO2-heffing in de industrie stellen echter dat – indien [2] de emissiereductie in de industrie goedkoper is dan in een andere sector – de invoering van een CO2-heffing op industriële sectoren juist kosteneffectief is [1].

Wat doen onze “buren”?

Er zijn wereldwijd 51 landen die een heffing hebben op CO2 uitstoot (incl. EU-ETS). De meest voorkomende is een cap & trade systeem (zoals het EU-ETS) dat een plafond legt op de totale CO2 uitstoot van een sector en het mogelijk maakt voor deelnemers om rechten te kopen en verkopen. Andere varianten om CO2 te beprijzen zijn het invoeren van een CO2-heffing in specifieke sectoren; het invoeren van CO2-heffing op bepaalde fossiele brandstoffen (en/ of in sectoren), zoals accijns; een flattax waardoor elke sector evenveel betaalt per ton CO2 uitstoot; en/ of een marginale heffing, wat betekend dat je belasting betaalt vanaf een bepaalde grens (bijvoorbeeld als je meer uitstoot dan je meest efficiënte concurrent).

In verschillende landen is al een soort van een (additionele) CO2-heffing ingevoerd, deze varieert tussen de 2 en 109 euro per ton CO2, met per land verschillende uitzonderingen. Onderstaand is de aanpak van een aantal landen beknopt weergegeven [9]:

• In Frankrijk is er een CO2-heffing voorgesteld bovenop het EU-ETS met een prijspad van 44 euro per ton CO2 in 2018 tot 88 euro in 2022. Voorlopig is dit voorstel politiek niet uitvoerbaar (vanwege de ‘gele hesjes’). De Franse overheid wil het voorstel - met de nodige aanpassingen, zoals het verminderen van uitzonderingen voor het bedrijfsleven, waardoor publieke steun toeneemt – in een later stadium alsnog invoeren.
• In het Verenigd Koninkrijk betaalt men een heffing voor de uitstoot van fossiele brandstoffen voor elektriciteitsproductie (tot 2021 20 euro per ton CO2). De CO2-heffing in het VK wordt bepaald door de Carbon Price Support (CPS) prijs. De CPS komt bovenop de EU-ETS prijs. Net als in Nederland maken sectoren met risico op weglek (naast gratis rechten) aanspraak op indirecte kosten compensatie (tot 85% van de kosten op basis van EU-staatsteunregels). Het is gebleken dat deze aanpak de afgelopen jaren heeft bijgedragen aan een shift van kolen naar gas productie, met als direct gevolg een afname in CO2 uitstoot.
• In Zweden wordt er al sinds de jaren 90 belasting geheven op fossiele transportbrandstoffen en warmtebrandstoffen. De heffing wordt gebaseerd op de fossiele koolstofintensiteit van een brandstof (de uitstoot die vrijkomt bij het verbranden van een fossiele brandstof). De heffing is van toepassing op bedrijven (diensteneconomie) en huishoudens. Industriële bedrijven betaalden een lagere belasting voor warmtebrandstoffen, maar sinds 2018 is die even hoog als voor huishoudens en de rest van het bedrijfsleven, namelijk 109 euro per ton. ETS-deelnemers zijn volledig uitgezonderd [10].
• In Canada zijn er op provinciaal en regionaal niveau verschillende CO2 mechanismen. Sinds 2019 heeft Canada een federaal prijsmechanisme als ‘stok achter de deur’ geïntroduceerd. Provincies en regio’s die hiervan gebruik willen maken en/ of die nog geen adequaat systeem hebben zullen dit federale prijsmechanisme moeten toepassen. Het systeem heeft twee onderdelen: 1) een belasting op brandstof en 2) een heffing op uitstoot door grote industrieën volgens een marginaal prijsmechanisme: wanneer bedrijven meer uitstoten dan een benchmark, zullen ze moeten betalen. Als ze beter presteren ontvangen ze gratis rechten om te verkopen.
• In Japan en China wordt ook gewerkt aan een CO2-heffing. De tarieven in deze landen zijn echter niet noemenswaardig en liggen ver onder die van de Westerse landen. In Amerika wordt in 10 staten een cap & trade systeem gehanteerd, de prijs varieert tussen de 5 en 15 dollar per ton. Ook wordt door verschillende bedrijven gelobbyd voor een nationale CO2-heffing van 40 dollar/ton.

Effecten van een nationale CO2-heffing

Effect op internationale concurrentie(-positie)

Voor alle ‘zware industrie’ leidt een CO2-heffing volgens een studie door PWC tot een verslechtering van hun internationale concurrentiepositie [7]. De reden daarvoor is dat al deze sectoren op internationaal niveau concurreren, een hoge emissie-intensiteit hebben en weinig rendabele schonere alternatieven op korte termijn. Met zware industrie doelen we op de raffinaderijen en petrochemische industrie, hun uitstoot per euro toegevoegde waarde is relatief laag. Een uitzondering hierop is de kunstmest sector, die ondanks relatief beperkte uitstoot ook last heeft van sterke internationale concurrentie. Dit komt waarschijnlijk door de beperkt rendabele verduurzamingsopties, en hoge productiekosten in Nederland (+57%) in vergelijking tot Algerije, Egypte en Rusland.

De DNB sluit zich in grote lijnen hierbij aan, en becijferde dat de concurrentiepositie door invoering van een CO2-belasting, in het bijzonder op Nederlands niveau, met name de (petro)chemische- en metaalindustrie sterk verzwakken en het gelijke speelveld op Europees en globaal niveau beschadigen [8]. De eindproducten van deze industrieën worden in belangrijke mate internationaal verhandeld, waardoor zij extra gevoelig zijn voor een ongelijk speelveld.

In het scenario dat alleen op Nederlands niveau een heffing wordt ingevoerd (van 50 euro per ton), zien energiebedrijven een gemiddelde kostenstijging van 11 procent. De kostenstijgingen zouden voor delfstoffenwinning 4,4 procent, voor basismetaal 3,9 procent en voor de chemie 2,0 procent bedragen. Voor Nederland als geheel is het effect – na vijf jaar minder dan 1 procent van het BBP – beperkt [8].

Effecten op investeringen en innovatie

Grote industriële bedrijven hebben productielocaties in meerdere landen. Als de prijs van uitstoot omhoog gaat wordt het verschuiven van productie (en dus van toekomstige investeringen in Nederland) overwogen. Daarin zijn vooral de marginale kosten van productie belangrijk. Op de korte termijn is verschuiving van productie voor bedrijven een optie indien in andere landen productielocaties staan die nog niet op volle toeren draaien. Op de lange termijn kan de CO2-heffing leiden tot een verschuiving van investeringen naar landen waar – door de extra heffing – productie goedkoper is [7].

Hier staat tegenover dat volgens de ‘Porter Hypothese’ een CO2-heffing ervoor kan zorgen dat bedrijven gestimuleerd worden om innovatie te versnellen. Dit kan ertoe leiden dat de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven op de lange termijn juist verbeterd, ze maken namelijk gebruik van modernere technologieën. Indien andere landen ook een nationale CO2-heffing invoeren is de kans op verschuiving van productie en investeringen (en dus CO2 uitstoot) natuurlijk ook kleiner.

Daarnaast bieden de extra belastinginkomsten de mogelijkheid om de negatieve gevolgen in specifieke bedrijfstakken te verlichten. Bij voorkeur zet de overheid de ontvangen middelen in voor een financiële stimulans van de omschakeling naar schone technologie – het merendeel van de achterban van KEK staat achter deze aanbeveling. Dit kan bijvoorbeeld via een innovatiefonds dat is bestemd voor het ontwikkelen van energiezuiniger en minder uitstoot intensieve productietechnologieën.

Effect op globale CO2 uitstoot (weglekeffecten)

Indien een bedrijf wordt geconfronteerd met een belasting, zal hij dit proberen door te rekenen in de prijs van zijn producten. Echter, doordat buitenlandse ondernemingen de belasting niet hoeven te betalen, zullen buitenlandse ondernemingen hun producten goedkoper kunnen aanbieden. Het effect van de CO2-heffing kan dus – vanwege internationale verschillen in mate van CO2-heffing – maar beperkt worden vertaald naar hogere consumentenprijzen. De CO2-heffing kan er dus toe leiden dat productie naar buiten de EU wordt verplaatst.

Dit zorgt ervoor dat er minder ETS rechten aan (overwegend efficiënte) Nederlandse bedrijven worden toegekend, waardoor de prijs van CO2 binnen de EU omlaag gaat bij een gelijk EU-ETS uitstoot plafond. Dat kan ertoe leiden dat in andere landen minder wordt geïnvesteerd in CO2 reductiemaatregelen. Omdat een deel van de productie in Nederland als gevolg van de CO2-heffing mogelijk naar buiten de EU wordt verplaatst, zou de wereldwijde uitstoot van CO2 zelfs kunnen toenemen. Er zijn een aantal maatregelen om deze zogenaamde ‘weglek van CO2’ te verminderen [7]:

• Geleidelijke invoering van een CO2-heffing (in plaats van direct een hoog bedrag);
• Terugsluis van de heffing (om investeringen in ‘groenere’ productiemethoden te bevorderen);
• Aansluiting bij EU-ETS (minimum ETS prijsniveau instellen, i.p.v. additionele CO2-heffing);
• Hybride maatregelen (heffing afhankelijk van een doelstelling; bonus bij halen van een bepaald target, malus bij het niet halen van gestelde doelen).

Hoe nu verder!?!

Nederland heeft hoge ambities en is in Europa voorvechter van strenge klimaatdoelstellingen. In eigen land heeft deze ambitie er echter nog niet voor gezorgd dat de CO2 uitstoot voldoende is afgenomen en meer sturing vanuit de overheid is noodzakelijk. Als het aan de meerderheid van KEK ligt is een additionele CO2-heffing die van toepassing is op alle sectoren onderdeel van de plannen. Door een platte óf marginale heffing in te voeren worden alle sectoren uitgedaagd om werk te maken van CO2 reductie. KEK-ambassadeurs verwachten dat de kans op weglekeffecten klein is, mede omdat op internationaal niveau er een sense of urgency bestaat en elk land in meer of mindere mate klimaatverandering probeert tegen te gaan.

Op basis van de resultaten van onze enquête over CO2-beprijzing onder onze achterban en de diverse gepubliceerde rapporten sporen we het kabinet aan om – zo nodig – extra capaciteit beschikbaar te maken om samen met de industrie en sociale partners een CO2-heffing te implementeren voor 2020. Een vooruitstrevende CO2-heffing leidt tot innovatie en een bewoonbare wereld op de lange termijn. Indien bepaalde sectoren de concurrentiestrijd met spelers buiten de EU dreigen te verliezen moet volgens KEK gekeken worden naar ‘groene importtarieven’ en niet naar CO2 vrijstellingen.

Bronnen

[1] PBL (2018) Nationale Energieverkenning 2017 (NEV 2017). Toegang op: https://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/pbl-2017-nationale-energieverkenning-2017_2625.PDF

[2] Hendrik Vrijburg, Corjan Brink en Justin Dijk (2018) ‘ Instrumentkeuze voor efficiënt en effectief klimaatbeleid’. https://esb.nu/kvs/20046610/instrumentkeuze-voor-efficient-en-effectief-klimaatbeleid

[3] Prof. Dr. Edwin Woerdman (2019) ‘Energietransitie en klimaatbeleid: tussen marktwerkingen overregulering’, Rijksuniversiteiet Groningen.

[4] Vertrouwen in de toekomst: Regeerakkoord 2017‐2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, p. 37

[5] Perino, G. (2018) New EU ETS Phase 4 rules temporarily puncture waterbed. Nature Climate Change, 8, 262–264.

[6] Vollebergh, H., J. Dijk, E. Drissen et al. (2017) Fiscale vergroening: belastingverschuiving van arbeid naar grondstoffen, materialen en afval. Verkenning van belastingen voor het stimuleren van de circulaire economie. PBL Beleidsstudie, 2853.

[7] PWC (2019) De effecten van een nationale heffing op broeikasgas in de industrie, in opdracht van Min EZK.

[8] DNB (2018) De prijs van transitie: een analyse van de economische gevolgen van CO₂-belasting.

[9] The World Bank, “Carbon Pricing Dashboard | Up-to-date overview of carbon pricing initiatives.”: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/.

[10] Adelphi, Ecofys (2018) The Carbon tax in Sweden: https://www.euki.de/wp-content/uploads/2018/11/fact-sheet-carbontax-se.pdf